2011年1月26日晚，中央电视台《焦点访谈》节目播出了《谁让“健康档案”离了谱》，栏目记者采访安徽怀远县层层截留卫生经费造假档案完成指标的新闻，爆出了基层利用编造假档案获得国家基本卫生服务项目专项经费的事实和过程。他们自编健康档案“漏洞百出”，未见病人却有详细的检查身体记录和生理数据；造假到了“荒唐的地步”，已故三年的人还有当前接受体检的记录。造假目的是为了“完成任务而不被罚款”。其主体涉及该县卫生等行政管理部门和镇、村医疗机构。他们为了达到某种目的，借了档案的名，造了真的“假档案”，获得了利益，其实与档案实体并无直接关系。但是，这一事件所暴露出的问题，的确给档案行政机关和档案人甚至是全社会提了一个大醒。

     为什么有人、有机构敢于造假档案，笔者认为，究其原因不外乎三点。首先因为档案是历史的真实记录，具有权威性。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条规定的七种证据中，将“书证”列为第一。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条规定：“人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证；物证、档案、鉴定结论、勘验笔录或者经过公证、登记的书证，其证明力一般大于其他书证、视听资料和证人证言”。由以上规定不难看出，档案的权威性有多高。二是档案造假者看准了某地的社会条件，不怕被查，不怕被揭露“有胆有谋”为之。三是当地有关卫生行政机关的监督检查“条件宽松”，该假健康档案自然得以大摇大摆地顺利产生。编造假健康档案的背后，当然是利益的诱使，这点不言自明。

    《中华人民共和国档案法》明确规定，伪造档案违法。假档案是由虚构的内容构成，严重亵渎了档案作为凭证的权威性地位。如果社会上的假档案泛滥，将直接影响档案部门的声誉从而危害档案事业的发展。面对造假档案的事实，档案行政部门怎么办？笔者认为应当注意以下几点：

    第一，监督重形式也要重内容。

    过去档案行政机关或各专业主管部门依法监督检查立档单位的档案工作行为和档案实体，注重“领导重视”、“制度建设”、“规范管理”以及“有效利用”，但是对其全宗档案来源的合法性、档案内容的真实性方面的监管尚未列为重点。当然，过去几乎没有档案造假，主要因为档案实体局限于机关、国有企业、事业单位的文书档案，少有专门档案。现在是专门档案发展迅速而且遍及基层单位，立档单位主体增多，利益主体和利益链条加长，建档、存档、管档的目的多元化导致档案监管的复杂形势出现。新的形势给档案行政机关和专业主管部门的监督和指导提出了新的课题和新的挑战。

    档案实体来源的合法性和其内容的真实性是档案的生命。重视对其内容的监管应成为档案行政监管的重点内容。所以，凡是由档案行政机关通过档案管理行政行为实施许可、确认的，比如“认证”等，应当转变观念，注重其对象档案实体的真实性的考察和确认，注意做到“形势与内容的统一”，以避免档案行政执法的风险，也不给造假者和假档案以生存空间。

    第二，监管重检查也要重立法。

    随着我国综合国力的增强，国家改善民生惠及百姓的措施逐渐增多，国家转移支付和专项资金补贴等政策实施力度加大，基层获得专项工作认可以及获得资金不再仅仅依靠简单的“文字报告”和“口头汇报”的传统途径获得，而是主要依靠记载和反映其工作过程和实绩的真实的档案实体来证明。由于考核办法、考核方式、监督措施变化以及利益的驱动，通过档案的现实作用来达到目的的驱动力大大增强，故而规范各种主体以及各种专门、专题、专项、专业档案的建立、形成、管理行为已经成为档案立法的重点之一，应当引起档案行政机关的高度重视。在实际工作中，注意收集和研究档案造假的案例，提出有针对性的研究成果，适时反映给有关立法机关或有关专业主管部门，从而建立严密的行为规范、管理措施和监督办法，从源头上立法，建立机制，防止和打击档案造假行为。

    虚假的健康档案，不仅给后续的防病治病带来隐患，而且还会给国家宏观卫生政策的制定造成误导。所以，档案行政部门面对已经出现的专业档案造假现象，应当积极行动起来，站在依法管理国家档案事业的高度，从维护国家档案完整真实的责任、维护社会诚信、保证国家惠民政策的落实的角度出发，与相关专业部门沟通与合作，出台相关管理规范，把住档案事业行政管理的重要关口。

                                                  原载于《中国档案报》2011年2月21日    总第2118期   第三版